M.Nilgün Ercan
Yapay Zekâ Renkleri’ nin geçen sayısında UNCTAD tarafından yayımlanan Teknoloji ve İnovasyon Raporu 2025’ e değinilmişti. Bu defa, ülkelerin sanayi politikalarına ilişkin önemli yönleri de olması nedeniyle, Raporun, YZ konusundaki ulusal politikalara odaklanan IV. Bölümünde yer verilen dikkate değer hususları ele alıyoruz.
Giriş
Rapor, bilim, teknoloji ve inovasyonun ülkelerin kalkınma ve gelişmesinde giderek artan bir öneme sahip olduğu üzerinde durmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin gelişmiş olanları yakalayabilmesi için bilgi yoğun teknolojilere önem veren sanayi politikalarına ve stratejilerine ihtiyacı vardır. Bu süreçte, ileri teknolojilerin ekonomiye nüfuz etmesi, gidişatı ve etkileri dikkate alınırken aynı zamanda Ar-Ge alanındaki belirsizlikler de gözden kaçırılmamalıdır.
Yapay zekâ alanındaki gelişmeler ağırlıklı olarak gelişmiş ülkelerde gelmektedir. 2023 sonu itibariyle gelişmiş ülkelerin üçte ikisi YZ konusunda stratejiye sahipken dünyadaki 89 ulusal YZ stratejisinden ancak 6’ sı en az gelişmiş ülke kategorisinde yer alanlara aittir. Gelişmiş ülkelerin YZ politikaları diğer ülkelerin politika seçenekleri üzerinde de belirleyici olmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler kalkınma hedefleri ve gündemlerine YZ stratejilerini entegre etmeli; belirli bazı sektörel ihtiyaçları için YZ’ yi hemen uygulamaya sokmak mümkün olsa da bu alanda uzun vadeli planlar yapmayı gözden kaçırmamalıdır.
Ulusal politikalar tasarlanırken ele alınması gereken temel hususlar bulunmaktadır:
Yeni sanayi politikaları: Dijitalleşme ve YZ sanayi politikalarını yeniden şekillendirmektedir. Küresel ekonomide bilgi temelli faaliyetlerin yeri arttıkça karar vericiler üretken bilginin yaratılması, yaygınlaşması ve içerilmesi ile yeni teknolojilerin benimsenmesi ve gelişmesi için destek vermelidir.
Koordinasyon: Akademi, sanayi, altyapı, ticaret gibi alanları koordine ederek bilim-teknoloji-inovasyon konusunda ulusal politikalar geliştirilmelidir. YZ politikaları vergi teşvikleri gibi uygulamaların ötesine geçmeli, tüketicinin korunması, dijital platformlar ve verilerin korunmasına ilişkin düzenlemeler ile teknolojik değişimi yönlendirecek yönetişim ve uygulama araçları da devreye sokulmalıdır.
Politikalar üç unsuru dikkate almalıdır:
Altyapı: Elektrik ve internete erişimde eşitliğin sağlanması, YZ’ nin kullanımı ve gelişmesi ile eşitsizliklerin giderilmesi açısından önemlidir. Altyapı ile sistemler arasında uyum ve birlikte işlerlik sağlanabilmelidir.
Veri: Açık veri ve veri paylaşımı, veri entegrasyonu, depolanması, erişim ve birlikte çalışabilmeyi olanaklı kılacak, aynı zamanda inovasyon ekosistemini güçlendirecektir. Bununla birlikte, inovasyon kapasitesini güçlendirirken insan hakları da dikkate alınmalı, mahremiyet, hesap verebilirlik ve fikri mülkiyet hususları ihmal edilmemelidir.
Beceriler: YZ okur-yazarlığının nüfus içinde yayılması YZ’ nin benimsenmesi ve yaygınlaşmasını sağlayacaktır. Bunun için erken eğitimden başlayarak sürekli öğrenime kadar bilim, teknoloji, mühendislik ve matematik (STEM) ile YZ konularının entegrasyonunu sağlamak gereklidir. Akademi ile özel sektörün işbirliği içinde olması, sanayinin belirli ihtiyaçlarını karşılayabilecek ve YZ’ nin gelişimi için itici güç olacak becerilerin kazanılmasını sağlayabilir.
Piyasa bazlı politikalar ve piyasa dışsallıkları
Önemli sorulardan biri piyasa bazlı politikalarla istenilen hedeflere ulaşılıp ulaşılamayacağıdır. Rapor’ da bu konuda şu hususlara değinilmektedir. Geleneksel olarak sanayi politikaları piyasa aksaklıklarına çözüm getirmektedir. Bu aksaklıklar, bilgi akışındaki eksiklikler, çıkarların çelişkili olması veya piyasada gücün belli ellerde toplanması gibi birçok nedene bağlı olabilmektedir. Söz konusu aksaklıklar ekonomide kaynakların verimsiz şekilde dağılması ve gelişmenin önünde engeller oluşturması gibi sonuçlar doğurmaktadır. Hükümetler, bazı mal ve hizmetlerin en iyi kamu tekeli halinde verileceği yönünde kararlar da alabilmektedir.
Piyasalar kendi dinamiklerine bırakıldığında, dengeli bir yapısal değişimin gerçekleşmesi ve bunlarla bağlantılı altyapı yatırımlarının yapılması pek olanaklı değildir. Bu nedenle, hükümetler kamusal hedefler doğrultusunda, doğrudan ekonomik faaliyetlerde yapısal değişimi gerçekleştirmek üzere müdahalede bulunabilir. Rapor’ da yer aldığı üzere, genelde en çok üzerinde durulan müdahale alanları üç kategoride toplanabilir:
Dışsallıklar: Ekonomik faaliyetler toplumları şirketlerin hesaplarında görülmeyen şekillerde etkileyebilir. Örneğin, kirlilik çevreye zarar verir ancak iş dünyası için maliyet oluşturmayan negatif bir dışsallıktır. Diğer yandan inovasyon öğrenme ve bilgilenme konusunda pozitif bir dışsallıktır; ancak inovasyonun sahibi ortaya çıkan değerin sadece küçük bir kısmını kazandığı için inovasyon yapma isteğini azaltır.
Koordinasyon aksaklıkları: Yeni faaliyetlerin ortaya çıkışı genellikle mevcut olan tamamlayıcı unsurlara bağlıdır. Üreticilerin kârı, tamamlayıcı bilgi, uzmanlık ve beceriyi yaratanların faaliyetleri sonucunda oluşur. YZ teknolojisi de, başarılı bir dijital dönüşümü desteklemek için yeterli ölçüde tamamlayıcı faaliyetlere ihtiyaç duyar. Bunların yokluğunda hükümetlerin desteği ve koordinasyonuna gerek duyulur.
Faaliyete özgü kamu girdileri: Özel üretim düzenlemeler, eğitim, altyapı gibi kamu tarafından temin edilen girdilere dayanır. Yatay politikaların evrensel olarak bu girdilerin temin edilmesini amaçladığı kabul edilir; ancak bunlar belirli hedefler için yeterli olmayabilir. İleri teknolojiler için altyapı, STEM eğitimi, dijital beceriyi geliştirmek için fonlar, bunların yanı sıra sinerjiyi güçlendirmek amacıyla bakanlıklar arası koordinasyon gibi unsurlar gerekir.
Sanayi politikalarının yeniden canlanması
On yıllar boyunca ekonomide liberalleşme ve piyasa güçlerine maruz kalmanın sonucunda sanayi politikaları bir kenara bırakılmıştır. Rapor, üretkenliği arttırmak, ekonomiyi dış şoklara karşı korumak, kilit önemdeki ürün ve girdilere erişebilir olmayı garanti altına almak, ulusal iktisadi teşebbüsleri yabancı rakiplerine karşı savunmak için sanayi politikalarının tekrar merkeze oturduğuna dikkat çekmektedir. 2008/09 küresel finans krizi ve arkasından Covid-19 pandemisi hükümetleri ulusal sanayi politikalarını desteklemeye ve geliştirmeye yöneltmiştir. Sanayi politikaları, özellikle ABD’ de, bariz bir şekilde ve yüksek teknolojili sektörlere odaklanarak gelişmiş ülkelerin gündemine yeniden dönmüştür.
2010 yılından beri sanayi politikalarında bilim-teknoloji ve inovasyon temelli müdahalelerin payı artmakta; Ar-Ge harcamalarının GSYİH içindeki payının artışı genel olarak en çok gelişmiş ülkelerin ekonomilerinde görülmektedir. Bu artış ağırlıklı olarak özel sektör tarafından gelmekte, Çin gibi bazı ülkelerde de Ar-Ge ödenekleri büyük artış göstermektedir. Buna karşılık gelişmekte olan ülkelerin Ar-Ge değerleri çok düşük kalmaya devam etmektedir.
Bilim-teknoloji ve inovasyon politikaları, özellikle ileri teknolojiler için, geleneksel sanayi politikalarında izlenen müdahale biçimlerine göre farklı hususların dikkate alınmasını gerektirmektedir. Henüz bu teknolojilere ilişkin belirsizlikler vardır; Ar-Ge ve ileri teknolojilerin ne yönde gelişeceği tam belli değildir ve uzun vadeli uğraş gerektirmektedir. Bilimsel bilginin uygulamaya dönük yenilikçi ürün veya hizmet haline dönüşmesi riskli ve pahalıdır. Belirsizlikler taşıyan bu süreçte müdahale ve desteklerin zamanlaması da önemlidir. Ar-Ge çıktılarının henüz tam olarak belli olmaması ve ileri teknolojilerin uzun vadeli bir yaklaşımı gerektirmesi nedeniyle, resmi politikalar belirsizlikleri ve maliyetleri dengeleyen öngörülü bir yaklaşım üzerinden oluşturulmalıdır. Bu koşullarda hükümetler kısmen deneme-yanılma ihtiyacı da duyabilir.
Bilim ve teknoloji, deneysel ve kademeli gelişmelerle ilerleyen temel ve uygulamalı araştırmayı içerir; bunlar üniversiteler, araştırma enstitüleri ve şirketler tarafından gerçekleştirilir. Buna karşılık inovasyon, üretim prosesleri, yeni mal ve hizmetler, pazarlama stratejileri ve genel iş modelleri gibi konularda firmalar tarafından yapılır. Ancak, şirketlerin inovasyon kapasitesinin sınai ve kurumsal kapasitelerine bağlı olduğu unutulmamalıdır.
Temel araştırmalara sağlanan proje destekleri genellikle yüksek öğrenim veya araştırma kurumları vasıtasıyla verilir. İş dünyasına ilişkin Ar-Ge ve inovasyona verilen destekler ise ya belirli bazı sorunları aşmak veya bilim ve yeni teknoloji çıktılarının pazarlanabilir ürünler haline dönüştürülmesine yardımcı olmak üzere sağlanır. İkisinde de destekler ülkenin inovasyon potansiyelini güçlendirmek ve yeni fikirlerin ortaya çıkmasını sağlamak amacıyla rekabetçi süreçler izlenerek verilir. Akademi, araştırma kurumları, sanayi ve hükümetler arasındaki ilişkiler, inovasyon ekosisteminin potansiyeline ve ihtiyaçlarına uygun politika ve faaliyetlere yönelmelidir. Toplumsal ihtiyaçlara cevap bulmak amacıyla, sivil toplumun katılımının sağlanması ortaya çıkabilecek istenmeyen sonuçlara dikkat çekmek ve teknoloji ve inovasyonu yönlendirmek açısından yardımcı olabilir.
Rapor’ da, geçtiğimiz on yıl içinde ekonomik müdahalelerin içerik değiştirdiği saptaması da yapılmaktadır. Müdahaleler ithalat vergisi, kotalar gibi düzenlemelerle genelde yerli sanayiyi desteklemekten uzaklaşarak hedefleri daha belirli, üretici sektörlere doğrudan finansal destek haline dönüşmüştür.
YZ politikaları
YZ teknolojisi, kuramsallaştırılması ve geliştirilmeye başlaması geçtiğimiz yüzyılın ortalarına dayanmakla birlikte günlük yaşantımıza ve politikaların kapsamına ancak son yıllarda girmiştir. Ulusal YZ stratejisini ilk yayımlayan ülke Kanada olmuştur. 2024 yılı itibariyle 89 ulusal strateji oluşturulmuş durumdadır. Buna rağmen YZ hala belirsizlikler barındıran yeni bir faaliyet alanı niteliği taşımaktadır. Hükümetler YZ’ nin ekonomik gelişmeye katkısının yanı sıra kamuoyunun kaygılarına da cevap bulmalıdır. İşgücünün korunması, insan hakları, etik olmayan kullanım, kişisel özerklik, verilerin gizliliği, önyargı ve ayrımcılık gibi konularda kamuoyunun farkındalığının ve kaygılarının artması dikkatlerin YZ üzerinde yoğunlaşmasını getirmektedir.
YZ gibi ileri teknolojilerin gelişmesinin çok yönlü etkileri olabilecektir. Bu tür sermaye yoğun teknolojik değişim, düşük gelirli ülkelerin ucuz emeğe dayalı rekabet avantajını zayıflatmaktadır. Rapor, bilişim teknolojilerinin gelişmesi sonucunda dengenin daha fazla soyut sermaye ve daha az fiziksel sermaye gerektiren bilgi yoğun ekonomilere doğru yöneldiğine işaret etmektedir. Son yıllarda bilgi-iletişim teknolojilerinin yaygınlaşması, dijital platformların ortaya çıkması ile üretimin maddesel olmaktan çıktığı ve verinin parasallaştığı vurgulanmaktadır. (Yazının sonunda üretimin maddi olmaktan uzaklaştığı yönündeki saptama üzerinde durulacaktır.)
Soyut sermaye üç ana sınıflandırma altında ele alınabilir: Dijitalleşmiş bilgi (örn. yazılım ve veri tabanları); yenilikçi mülkiyet ( örn. Ar-Ge, tasarım ve ilgili mülkiyet hakları) ve ekonomik yetkinlik (örn. marka ve iş modelleri). Bunlar firmaların ve ülkelerin rekabetinde giderek daha fazla belirleyici olmaktadır.
Gelişmekte olan ülkelerin üçte birinin YZ alanında strateji ve planları olmasına karşılık uygulamaya yönelik yeterli kaynak ve enstrüman bulunmaması halinde bunlar sadece bir beyan olmaktan öteye geçemeyecektir. Gelişmiş ülkeler YZ’ nin geliştirilmesi ve yaygınlaşması amacıyla kamudaki araştırmaları ve iş dünyası için de Ar-Ge ve inovasyonu fonlarla desteklerken bunun yanı sıra bilgisayar ve araştırma altyapısına destek vereceklerdir. Daha geniş olanakları bulunduğundan, gelişmiş ülkelerde doğrudan STI (bilim,-teknoloji, inovasyon) ve YZ altyapısına giden fonlar çok daha fazla olacaktır.
Tahmin edileceği üzere, YZ için daha hazırlıklı olan ülkeler kişi başına geliri yüksek olanlardır. Daha az gelişmiş ülkeler ise YZ’ nin sağlayabileceği olanakları elde etmek ve riskleri ile uğraşmak için daha hazırlıksız olacaklar, gelişmişlerin çizdiği yol haritalarına ve düzenlemelere uymak durumunda kalacaklardır. Bununla birlikte, UNCTAD tarafından hazırlanan bir endekse göre, Çin, Brezilya, Hindistan, Singapur (hatta Rapor’ da belirtildiği üzere 2023’ te ulusal stratejisini yayımlayan Ruanda) YZ yönetişimi açısından bu sınıflandırmanın dışında kalabilen ülkelerdir.
Çin, AB ve ABD’ de YZ için yaklaşımlar
UNCTAD Dijital Ekonomi Raporu 2021’e göre dijital ekonomide temel üç düzenleyici yaklaşım bulunmaktadır. Çin tarafından tercih edilen yaklaşım, ulusal hedeflere ulaşmaya destek olmak için sıkı düzenlemeler yaparak doğrudan müdahale etmektir. AB temel haklar ve değerleri korumayı amaçlayan güçlü düzenlemeleri yeğlemektedir. Üçüncü yaklaşım ise, ABD tarafından izlendiği üzere, esnek bir düzenleme çerçevesi oluşturmak yönündedir. Ancak YZ’ nin son yıllardaki gelişimi ve gerek toplumsal gerekse ekonomik etkileri sonucunda son yıllarda ülkelerin stratejilerinde benzerlikler artmıştır. Söz konusu yaklaşımlara ilişkin esaslar UNCTAD tarafından tablolaştırılarak özetlenmiş olup, geleneksel farklılıklarına rağmen Çin, AB ve ABD’ nin artan oranda ortak yaklaşımlar gösterdiğine işaret edilmektedir.
Rapor’ da ayrıca dijital altyapının iyileştirilmesi ve güçlendirilmesi, sorumlu YZ için veri politikalarının oluşturulması, YZ için yeniden ve ilave beceri kazandırma konularında ülkelerden örnekler verilmektedir.
YZ politikasına hükümetlerin yaklaşımı üzerine
Rapor, YZ teknolojilerinin hızla ilerlemesiyle birlikte düşünüldüğünde, sanayi ve STI politikalarının yeniden canlanmasının YZ politikalarını öne çıkardığını belirtmekte, YZ politikalarının yapısal dönüşüm, üretkenliğin artması ile sosyal, etik ve çevresel sorunlarla mücadele edilmesi için son derece önemli olduğunu vurgulamaktadır. Küresel ekonomi hizmetler ve dijitalleşmeye yöneldikçe hükümetlerin sanayi ve STI politikaları yeni teknolojilerin benimsenmesi ve geliştirilmesi ile bilginin yaygınlaşması ve özümsenmesini desteklemeye yönelecektir.
Küresel koşullara uyum sağlamak ve ileri teknolojilerden yararlanmak amaca odaklı politik müdahaleleri gerektirmektedir. Bu teknolojiler için kamu yatırım ve hizmetleri sağlanmalıdır. Ancak, hükümetler geniş yetkilere sahip olsa da hedefler ve politik kararların sonuçları belirsizlikler taşımaktadır. Konuların öngörülü bir yaklaşımla ele alınması, fırsatlar kaçırıldıktan sonra düzeltme yapmaktan uzak durulmasını sağlayacaktır.
YZ esas olarak verilere dayandığından, veri paylaşımı ve mahremiyetin korunmasına yönelik düzenlemeler ve standartlar konusunda sağlam bir veri yönetişimi oluşturulmalıdır. YZ’ nin yeni veri oluşturma özelliği göz önünde bulundurularak ve sahte montajlar ile yanlış bilgilere ilişkin kaygılar nedeniyle, YZ’ nin sadece bir ürün değil aynı zamanda karar verme süreci de olduğu dikkate alınmalı; şeffaflık, açıklanabilirlik , etik ve hesap verebilirlik hususlarını içeren bir çerçeve oluşturulmalıdır. Bu doğrultuda kapsayıcı YZ ‘ nin desteklenmesi amacıyla uluslararası düzeyde girişim ve düzenlemelere de gereksinim bulunmaktadır.
YZ hemen hemen her alana yayılan bir teknoloji olduğundan, YZ stratejileri sanayi, eğitim, altyapı, ticaret gibi tüm sektörlere yönelik politikalarla uyumlu olmalıdır. Bu durum koordinasyonu ve eylem planları arasında sinerjiyi sağlamayı gerektirmektedir. YZ politikaları vergi indirimi gibi uygulamalardan öteye geçmeli, teknolojik dönüşümü ve çağımızın başlıca sorunlarına çözümleri sağlayabilecek düzenleme, yönetişim ve uygulamaları içermelidir. Toplumsal yararı arttırabilmek için paydaşların birlikte çalışabilmesi gereklidir. Etkin bir uygulama ve gelişmeyi sağlamak için, YZ stratejileri altyapı, veri ve beceriler gibi anahtar durumdaki unsurları güçlendirmeye odaklanmalıdır.
Bir değerlendirme
UNCTAD’ ın YZ konusundaki ulusal politikaların tasarlanmasına ilişkin saptamaları, sadece YZ değil genel olarak teknoloji ve sanayi politikalarına dair ülkemiz açısından da önemli olan hususları içermektedir. Neoliberal politikaların hakimiyetinde her alanda olduğu gibi sanayi alanında atılacak adımlar da özel sektöre bırakılmış, devletin rolü sadece özel sermayenin önünü açacak düzenlemeleri yapmakla sınırlandırılmıştır. Teknoloji ve finansman açısından dışa bağımlı, demokratikleşme, kaynakların etkin kullanımı, hesap verebilirlik, temel haklar, çalışanların hakları açısından sorun yaşayan, özel sektörü rekabetçi bir aşamadan geçmek yerine genel olarak devlet olanaklarıyla büyümüş ülkelerde bu durum çok daha olumsuz sonuçlar yaratmıştır.
Tüm dünyada neoliberal politikaların eşitsizliği körüklediği, Çin gibi, diğer faktörlerin yanı sıra, teknolojik gelişme ve inovasyona odaklı ekonomi politikalarını hayata geçiren bazı ülkeler haricinde gelişmekte olan ülkelerin “erken sanayisizleşme” olgusu ile karşılaştığı genel olarak kabul görmektedir. UNCTAD raporunda yer alan, “piyasa güçlerinin” yapabileceklerinin sınırları ve daha önemlisi sonuçlarına dikkat çekilmesine, uzun vadeli politikalar oluşturulmazsa ülkeler arasındaki eşitsizliğin genel olarak yeni ileri teknolojiler, özel olarak YZ alanında yeniden üretileceğine dair uyarılara, gelişmekte olan ülkelerde YZ veya benzeri konularda strateji raporları hazırlansa da bunlar için yeterli kaynak ve uygulama kapasitesi yoksa bu belgelerin niyet beyanından öteye geçemeyeceğine ilişkin saptamalara hak vermemek mümkün değildir. Bu konularda ülkemizde kamu müdahalesinin nasıl olması ve şekillenmesi gerektiği ise, 40 yılı bulan piyasa uygulamalarının yarattığı sonuçlar dikkate alınarak, üzerinde ciddi olarak durulması gereken, toplumsal ve siyasal boyutları olan zorlu bir meseledir.
Raporun değerlendirmesini yaparken bir noktaya da işaret etmekte yarar var. Rapor’ da kaynaklara dayanarak yer verilen, üretimin maddi olmaktan uzaklaştığı yönündeki saptamalar üzerinde durmaya değerdir. Dijital teknolojilerin geliştirilmesi ve kullanılabilmesi için gereken enerji, imalat için gereken madenlerin çıkarılması, işlenmesi, iletim hatları, giderek kapasitesi artan bilgisayarlar ve ilgili ekipmanlar, veri merkezleri gibi tamamen maddi üretime ve imalata dayalı fiziksel altyapı olmaksızın dijital teknolojiden ve bu alandaki üretimden söz etmek mümkün değildir. Olsa olsa, bilgi yoğun teknolojilere dayalı sermaye birikimi teknolojik olarak gelişmiş ülkelerde öne çıkarken bu çemberin dışında kalanların payına ağırlıklı olarak ağır koşullarda çalıştırılan ucuz işgücü temini, buna dayalı imalat, gerekli olan madenlerin çıkarılmasının ve rafinasyonunun yarattığı çevre kirliliği, insan haklarına ilişkin ihlaller, su kaynaklarının, orman ve tarım arazilerinin kaybı düşmektedir.
Not: UNCTAD Rapor’ unun bu bölümü üzerinde dururken, bilim, teknoloji, inovasyon ve sanayi politikalarının birlikteliğini ve ülkemiz için önemini yıllar öncesinde yazılarında, kitaplarında, katıldığı çalışmalarda ve söyleşilerinde sürekli gündemde tutan, geçmiş yıllarda TÜTED Başkanlığı ve TMMOB Makina Mühendisleri Odası’nda sanayi politikalarına ilişkin çalışmalar yapmış olan, 2016 yılında kaybettiğimiz Aykut Göker ağabeyimizi anmadan geçmek mümkün değil.
Kaynak: UNCTAD Technology and Innovation Report 2025 içinde “Designing national policies for AI” ,